Analiza ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne owocuje kolejnymi spostrzeżeniami dotyczącymi zmian w systemie gospodarki wodami. Istotne z perspektywy jednostek samorządu terytorialnego przepisy tej ustawy dotyczące statusu pracowników realizujących zadania z zakresu gospodarki wodnej już obowiązują.

Z kolei regulacje związane z instrumentami ekonomicznymi wejdą w życie z początkiem 2018 r. Uzasadnia to pytanie o pozycję samorządu w udziale we wpływach z opłat na gruncie nowego Prawa wodnego.

DOTYCHCZASOWE UWARUNKOWANIA PRAWNE

Gospodarka wodna jest jednym z zadań każdego szczebla samorządu terytorialnego. Z punktu widzenia finansów samorządu, kluczowe znaczenie mają środki finansowo-prawne zawarte w ustawie Prawo ochrony środowiska: opłaty za korzystanie ze środowiska albo sankcje administracyjne (opłaty podwyższone albo kary pieniężne). Wprawdzie wpływy pochodzące z opłat i kar stanowią przychód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) oraz funduszy wojewódzkich, to ich część podlega podziałowi pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Beneficjentami są województwa samorządowe (1,5% albo 3% wpływów z opłat – w zależności od ich wysokości), powiaty (10% wpływów z opłat i kar) oraz gminy (20% wpływów z opłat i kar). Możliwym jest dochodzenie na drodze sądowej roszczeń o przekazanie należnych dochodów (por. np. uchwałę Sądu Najwyższego z 23 lutego 1995 r., III CZP 14/95). Oprócz wpływów z opłat i kar, należy zwrócić uwagę na opłatę skarbową za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, będącą jednym ze źródeł dochodów własnych gmin.

NOWE REGUŁY GRY

Nowa ustawa modyfikuje system instrumentów ekonomicznych w gospodarowaniu wodami. Po pierwsze, nastąpi odejście od zasady samonaliczania ich wysokości, na rzecz ich ustalania przez organy administracji publicznej. Po drugie, ujednolicone zostaną reguły ponoszenia odpowiedzialności prawnej za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia (dotychczas w formie opłaty podwyższonej) albo niezgodnie z warunkami takiej decyzji (dotychczas w formie kary pieniężnej). Od początku 2018 r. jedyną formą odpowiedzialności związanej z korzystaniem z wód będą opłaty podwyższone, a zniesione zostaną kary pieniężne związane z ochroną wód.
Istotne są także aspekty podmiotowe wejścia w życie nowego Prawa wodnego, co związane jest z utworzeniem Państwowego Gospodarstwa Wodnego „Wody Polskie”. Podmiot ten przejmie większość kompetencji związanych z kształtowaniem i zarządzaniem zasobami wodnymi dotychczas przynależnych organom samorządowym. Dotyczy to m.in. reglamentacji korzystania z wód (zgód wodnoprawnych), wykonywania praw właścicielskich w stosunku do wód, oraz gospodarowania mieniem związanym z gospodarką wodną.

KONSEKWENCJE ZMIAN REGUŁ GRY

Należy podkreślić, że „zasadniczym instrumentem finansowania zadań ustawowych Wód Polskich (…) będą wpływy z opłat i z opłat podwyższonych generowanych w obszarze gospodarki wodnej” (s. 22 uzasadnienia do projektu ustawy Prawo wodne z października 2016 r.). Wyjątkiem w tym względzie nie są opłaty za udzielenie zgód wodnoprawnych, które także będą uiszczane na rachunek bankowy Wód Polskich. Dotychczas ponoszone opłaty skarbowe w tym zakresie nie będą już zasilać budżetów gmin.
Projektodawca założył, że pozyskiwanie i gromadzenie środków finansowych generowanych przez gospodarkę wodną stanie się zadaniem Wód Polskich (s. 23 ww. uzasadnienia). Znajduje to odzwierciedlenie w nowej ustawie, zgodnie z którą przychodami Wód Polskich są wpływy z tytułu opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych, uiszczane na rachunek bankowy tej instytucji. Równolegle nowe Prawo wodne wyłącza wpływy z opłat za korzystanie z wód oraz sankcji w tym zakresie z mechanizmu redystrybucji pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego.

ODSTĘPSTWA OD ZASAD OGÓLNYCH

Zasadą w nowym Prawie wodnym jest zakwalifikowanie wpływów z opłat za usługi wodne i opłat podwyższonych jako przychodów Wód Polskich. Nie jest ona bezwzględna, gdyż przewidziano od niej dwa wyjątki. Pierwszy dotyczy opłat i opłat podwyższonych związanych z wprowadzaniem ścieków do wód lub do ziemi. Zdecydowano, że wyłącznie 10% z wpływów otrzymają Wody Polskie, natomiast pozostałych 90% przypadać będzie NFOŚiGW. W mojej ocenie, nie oznacza to, że tych 90% będzie podlegać podziałowi pomiędzy jednostki samorządowe, ponieważ Wody Polskie będą je przekazywać bezpośrednio na rachunek bankowy NFOŚiGW – z pominięciem mechanizmu redystrybucji. Jednocześnie nowe Prawo wodne nie zmienia katalogu zadań powiatów i gmin z zakresu finansowania ochrony środowiska, w tym przedsięwzięć związanych z ochroną wód.
Drugi z wyjątków dotyczy nowego rodzaju opłaty, tj. opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Nowa ustawa przewiduje, że 90% wpływów z tej opłaty będzie stanowić przychód Wód Polskich, natomiast 10% – dochód właściwej gminy. Zdaniem projektodawcy, kwota ta „powinna zapewnić koszt jej gromadzenia” (s. 17 oceny skutków regulacji projektu ustawy z października 2016 r.). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta ustali jej wysokość oraz przekaże podmiotom zobowiązanym informacje o jej wysokości, zawierające sposób jej obliczenia. Organy wykonawcze gmin będą właściwe w sprawach decyzji ustalających wysokość tej opłaty – jeśli nie zostanie uiszczona w terminie lub podmiot zobowiązany do jej uiszczenia złoży reklamację. Wpływy uzyskane z tej opłaty, w części stanowiącej przychód Wód Polskich, będą następnie przekazywane przez gminy na rachunek bankowy tej instytucji. Projektodawca nie uzasadnił, dlaczego akurat ten rodzaj opłaty powinien pozostać w gestii samorządu terytorialnego.

CENTRALIZACJA WPŁYWÓW

Nowe Prawo wodne wywoła daleko idące skutki po stronie jednostek samorządu terytorialnego w aspekcie udziału w dochodach z opłat i należności za korzystanie z wód. Po pierwsze, wraz z przejęciem większości kompetencji z zakresu gospodarki wodnej przez Wody Polskie, to właśnie tej instytucji przysługiwać będą wpływy z opłat za usługi wodne i opłat podwyższonych. Po drugie, nastąpi wyłączenie mechanizmu partycypacji organów samorządowych w stosunku do pozostałych przychodów pochodzących z gospodarki wodnej. Po trzecie, jedynie gminy będą uczestniczyć w podziale wpływów, który będzie ograniczony przedmiotowo (tylko opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji) oraz zakresowo (tylko 10% wpływów z tych opłat). Oprócz tego, Wodom Polskim nadano status organu regulacyjnego, zatwierdzającego taryfy cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.
Pozwala to stwierdzić, że z początkiem 2018 r. nastąpi centralizacja wpływów z opłat, stanowiąca rezultat skupienia kompetencji w organie administracji rządowej i tym samym zasadniczej modyfikacji dotychczasowej roli jednostek samorządowych w realizacji zadań z zakresu gospodarki wodnej.

Autor: Tymon Grabarczyk
associate w Praktyce Infrastruktury i Energetyki
Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka

Źródło: artykuł pochodzi z nr 6/2017 Serwisu Administracyjno Samorządowego – udostępniony w ramach współpracy ze Stowarzyszeniem „Aglomeracja Zielonogórska”